[광주광역시/전남도]《심층분석》 ‘광주·전남특별광역연합’ 연말 출범 선포...5극3특 국가균형성장시대 초광역 공동행정체제 구축

[한국지방정부신문=정양기, 조용원 기자] 이재명 정부의 ‘5극3특 국가균형성장’ 전략이 속도를 내고 있는 가운데 광주광역시(시장 강기정)와 전라남도(도지사 김영록)가 27일 나주시청에서 ‘광주·전남특별광역연합(가칭)’이라는 ‘광주·전남 특별지방자치단체(이하 특별지자체) 추진을 공식 선포하고 공동협약을 했다.

이날 행사에는 강기정 광주시장과 김영록 전남도지사, 신수정 광주시의회 의장, 김태균 전남도의회 의장, 김경수 대통령직속 지방시대위원회 위원장 등이 참석했다.

두 시·도는 ‘광주·전남특별광역연합'의 연말 출범을 목표로 ‘합동추진단’을 가동키로 하고 제1호 공동사무로 ‘광주~나주 광역철도’에 합의했다.

‘합동추진단’은 특별지방자치단체 운영(조직·재정·연차별 업무계획 등), 초광역 공동사무와 국가이양사무 발굴, 의회 설치, 규약 제정 등 특별지방자치단체 설립을 위한 사전 준비를 전담한다.

특별지방자치단체 공동사무는 산업·교통·관광 등을 대상으로 협의 추진하되, 조속한 출범을 위해 두 시·도의 공동이익과 시급한 현안사업을 우선적으로 선정하기로 했다.

수도권 집중과 지방소멸 위기에 맞서 초광역 공동행정체제를 상시화하겠다는 선언이다.

형식적 협약을 넘어 조직·재정·의회·규약을 포괄하는 제도 설계를 한꺼번에 띄우고 연말이라는 분명한 일정표를 제시했다는 점에서 기존 ‘협력 선언’과 궤를 달리한다.

이번 선포의 의의는 첫째로 ‘프로젝트 중심 협력’에서 ‘제도화된 상설 거버넌스’로의 전환이다.

그동안 광주·전남은 현안마다 별도 협의체를 꾸리는 방식이었지만 특별지방자치단체는 법·규약·의회를 갖춘 상시 기구다.

갈등·중복·지연의 비용을 줄이고, 전략·예산·사무를 하나의 의사결정 트랙으로 통합한다.

둘째로는 국가 전략과의 정합성이다. 두 시·도는 이재명 정부의 ‘5극3특 국가균형성장 전략’과 보폭을 맞추며 호남을 하나의 성장 축으로 세우는 정치·행정적 명분을 확보했다.

마지막으로 ‘첫 성과’의 구체성이다. 광주~나주 광역철도는 생활권 통합과 산업벨트 연결을 동시에 겨냥한다.

9월까지 노선 합의를 끝내고 올해 안에 ‘제5차 국가철도망 구축계획’ 반영을 공동 추진하겠다는 로드맵은 선언을 실행으로 끌어내리는 추진력의 신호다.

그러나 제도화의 문턱은 낮지 않다는 지적이다. 가장 먼저 풀 숙제는 ‘규약’과 ‘사무 배분’이다.

무엇을 함께 하고 무엇은 남길 것인지, 공동사무의 범위·권한·책임을 명료히 해야 한다. 산업·교통·관광 등 광역 이슈를 우선한다 했지만 구체 항목을 고르는 순간 이해관계가 드러난다.

예컨대 광역철도는 노선·정거장·환승체계·B/C(비용 대비 편익)에서 미세한 이해가 엇갈린다.

광주 도심 접근성과 나주 혁신도시 수요, 장기적으로 목포·여수 등 해안권 연결 시나리오까지 고려하는 ‘순차적 확장’ 설계가 필요하다. 단기 B/C에만 매달리면 생활권 통합과 산업지형 변화라는 중장기 편익이 과소평가 될 수 있다.

재정 또한 관건이다. 합동추진단은 조직·재정·연차별 계획을 맡는다지만 실제 작동은 ‘공동재원’의 안정성에 달린다. 광역교통·산업인프라·관광루트·생태복원 등 초광역 사업은 한 해 예산으로 끝나지 않는다.

국고 매칭, 광역기금, 민간투자(PPP)와의 조합, 그리고 성과기반(Outcome-based) 예산을 묶는 포트폴리오가 필요하다. 특히 중앙정부 추경·특별교부세 의존도를 낮추고, 3~5년 다년도 계약을 통해 사업의 연속성을 담보해야 한다.

재정분권의 원칙과 지역 간 재정형평을 해치지 않으면서도 공동사무에 투입된 재원과 성과를 투명하게 공개하는 ‘공동회계’ 모듈을 도입하면 신뢰를 높일 수 있다.

거버넌스 설계도 고도의 정교함을 요구한다. 특별지자체의 의회 설치와 집행부 구성이 예고된 만큼 ‘의사결정의 속도’와 ‘민주적 통제’를 동시에 잡는 균형이 관건이다.

상급위원회가 전략·예산·규약을 다루되 실무 집행은 기능별·권역별 집행단으로 분권하는 이중 구조가 효율적이다.

광주 AI·문화콘텐츠, 전남 에너지·바이오·해양관광처럼 특화 산업별로 ‘공동사무국’을 두고, 데이터·조달·법무·대외협력 같은 공통 기능을 중앙허브가 지원하는 방식이다.

이를 뒷받침할 디지털 인프라 즉, 공동 데이터 레이크, 조달·성과관리 대시보드, 규약·지침 레지스트리는 선택이 아니라 필수다. 행정정보가 실시간 공유되지 않으면 광역행정은 종이 위에서만 굴러간다.

정치적 리스크 관리도 빼놓을 수 없다. 출범까지 남은 기간 동안 정권·국회·부처와의 조율, 지역의회와 기초지자체 설득, 이해관계자(대학·기업·시민단체) 참여 구조 마련이 동시에 진행돼야 한다는 지적이다.

선포식의 상징 메시지를 ‘참여형 의사결정’으로 치환하는 장치, 예컨대 규약(안) 사전공개, 공동사무 후보군에 대한 시민 라운드테이블, 광역철도 노선 초안에 대한 온라인 공청회가 실기(失期)를 막는다.

‘연말 출범’의 데드라인이 협상력을 높이는 ‘시간의 지렛대’인 만큼 초기 100일 내 가시적 성과를 내는 ‘퀵윈(Quick Win) 패키지’가 필요하다.

1호 공동사무로 확정된 광주~나주 광역철도는 그 퀵윈의 정점이다. 이 노선은 빛가람혁신도시·한전 및 연관기관, 광주 도심·산학캠퍼스, 송정·공항 배후, 그리고 장래 호남권 각지로 연결될 여지를 품는다.

일정·비용관리(PMI)와 사전타당성 보완, 환승체계 표준화, 토지이용 연계(역세권 복합개발)까지 패키지로 묶어야 효과가 배가된다.

더 나아가 광역버스·초고속도로·자전거 초망을 ‘하나의 네트워크’로 묶는 통합요금·환승정책은 생활권 통합의 체감도를 높인다. 교통은 ‘어디서 어디로’만이 아니라 ‘얼마나 쉽게’의 문제다.

중장기 비전은 ‘호남형 성장엔진’의 구체화다. 광주 AI 집적단지와 전남의 청정에너지·해상풍력·수소, 그리고 농수산·바이오·바이오매스가 만나는 교차지점에 ‘디지털-그린 융합벨트’를 세울 필요가 있다.

예컨대 데이터센터의 재생에너지 사용(24/7 CFE)을 전제로 AI 연산 수요를 유치하고, 전남권 R·D·제조 클러스터와 연결해 ‘에너지-데이터 동맹’을 구축하는 구상이다.

여기에 남해안 관광·해양레저, 천년고도와 섬·갯벌의 자연자본을 얹으면 ‘체류형 고부가 관광’으로 확장된다. 산업·생활·환경의 삼각편대가 갖춰질 때 인구 유입과 청년 정착의 선순환이 열린다.

측정 가능성 역시 중요하다. 선언은 메시지이지만, 정책은 숫자다. 출범 1년 차에는 △공동사무 10대 과제 확정 △광역철도 기본계획 및 전략환경영향평가 착수 △통합요금 시범구역 가동 △공동데이터허브(β) 오픈 같은 KPI로 성과를 가시화할 수 있다.

3년 차에는 △광역철도 공사 착수 △재생에너지-데이터센터 파워퍼치 계약(시장) 조성 △공동 브랜드 관광루트 흑자 전환, 5년 차에는 △지역내총생산(GRDP)·순유입 인구·청년고용률의 구조적 개선을 목표로 잡아야 한다.

이렇게 연차별 KPI와 재정·법제 로드맵을 ‘성공의 증거’로 축적하면, 특별지자체는 일시적 캠페인이 아닌 ‘새로운 행정경제 질서’로 자리 잡는다.

이번 선포식의 메시지도 분명했다. 강기정 시장은 “초광역협력은 생존의 문제”라며 성장의 문을 열겠다고 했고, 김영록 지사는 “광주·전남을 하나의 공동체로 재도약”시키겠다고 했다. 대통령직속 지방시대위원회는 청년 정착 환경을 최우선 과제로 제시했다.

말의 방향과 제도의 골격, 첫 실행과제가 일치하는 드문 장면이다. 남은 것은 속도와 일관성, 그리고 참여다. 규약의 문장과 노선의 선형(線形), 회계의 숫자와 데이터의 포맷까지 세부가 전략을 살린다.

광주·전남의 특별지방자치단체 추진은 ‘호남이 다시 대한민국 성장의 한 축’이 되는 실험이자 도전이다.

성공의 조건은 어렵지 않다. 상설화된 거버넌스, 안정적 재원, 데이터 기반의 투명한 집행, 그리고 시민이 체감할 수 있는 빠른 첫 성과. 그 네 가지가 서로를 밀어줄 때, 선포는 역사로, 계획은 생활로, 비전은 산업지형의 변동으로 이어진다.

이제 공은 합동추진단의 책상 위와 시민의 일상 속으로 넘어왔다. 연말 출범이 ‘또 하나의 기구’가 아니라 ‘새로운 질서’의 시작이 되도록 광주와 전남은 결과로 말해야 한다는 지적이다.

강기정 광주광역시장은 “광주·전남특별지자체는 광주·전남의 새로운 성장기회를 여는 역사적 출발점이다”며 “전남이 커져야 광주가 커질 수 있고, 초광역협력은 선택이 아닌 생존의 문제이다. 국가균형발전으로 다시 뛰는 대한민국을 위해 320만 시·도민, 이재명 정부와 함께 새로운 시대를 열어가겠다”고 말했다.

김영록 전라남도지사는 “전남과 광주는 하나의 뿌리에서 시작된 불가분의 관계로, 광주·전남 특별지방자치단체를 통해 하나의 공동체로 재도약해 나아가겠다”며 “호남이 대한민국의 새로운 중심축이 돼 5극3특 국가균형성장을 이끌고 국가 성장의 진짜 주체가 되는 미래를 열겠다”고 밝혔다.

김경수 지방시대위원장은 “이번 선포식은 단순히 두 지역의 협력을 선언하는 자리가 아니라, 대한민국 균형성장의 새로운 이정표를 세우는 역사적인 순간”이라며 “광주·전남의 청년이 지역에서 배우고, 일하고, 가정을 꾸리며 꿈을 키울 수 있는 환경을 만드는 것이 우리의 가장 큰 사명이다. 12월 특별지방자치단체 출범까지 적극적으로 지원해 국가균형발전의 성과가 실질적 성과로 이어지도록 하겠다”고 밝혔다.